seguridad alimentaria

Con base en el marco normativo para la agricultura y la alimentación creado por la Constitución

de 1999, se examinan los recursos utilizados y los resultados obtenidos por las principales líneas de políticas instrumentadas. Se plantea que los resultados no guardan proporción con los recursos que se invirtieron, con logros muy escasos en el desarrollo de la producción interna y la soberanía agroalimentaria, y avances limitados en la eliminación del latifundio, aun cuando se han alcanzado logros importantes en cuanto a mejorar los ingresos en el medio rural. Para concluir, se presenta una síntesis de las amenazas para la agricultura en la actualidad y se propone un conjunto de medidas para impulsar un desarrollo agrícola sólido y sostenible


El marco constitucional para el desarrollo agroalimentario

Dentro de la nueva configuración del Estado que estableció la Constitución de 1999, la agricultura, el desarrollo rural y la seguridad alimentaria adquirieron un nuevo estatus a partir de normas constitucionales específicas. Los artículos 305 al 308 definen la orientación de las políticas públicas en esas materias, así como en cuanto a redistribución de la tierra.1 Los componentes fundamentales de la nueva normativa son los siguientes:

1. La prioridad de la agricultura, declarando la producción de alimentos de interés nacional y base estratégica del desarrollo nacional, privilegiando la producción agropecuaria interna para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento, y estableciendo compensación frente a las desventajas propias de la agricultura, todo ello para garantizar la seguridad alimentaria de la población.

2. El desarrollo rural integral, que significa la promoción del empleo y el bienestar de la población rural mediante la dotación de las obras de infraestructuras, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica.

3. La eliminación del latifundio y de la ocupación abusiva de tierras públicas, gravando las tierras ociosas y rescatando las tierras de vocación agrícola.

4. La promoción y protección de cooperativas, microempresas y formas asociativas bajo régimen de propiedad colectiva, asegurándoles financiamiento, capacitación y asistencia técnica.

Esta normativa central es instrumentada por un conjunto de leyes entre las cuales destaca la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, la cual, además de normar todo lo relacionado con la tenencia de la tierra, establece la nueva institucionalidad pública agraria mediante la creación del Instituto Nacional de Tierras (INTI), el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y la Corporación Venezolana Agraria (CVA). Adicionalmente esta ley reforma la Jurisdicción Especial Agraria dictando nuevas normas para los tribunales con competencia en esta área.2

Otras de las leyes que instrumentan aspectos de las nuevas orientaciones constitucionales en el primer período de gobierno de Hugo Chávez son: la Ley de Mercadeo Agrícola (enero de 2002); la Ley de Crédito para el Sector Agrícola (octubre de 2002); Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (septiembre de 2003); Ley del Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines (Fondafa) (junio de 2001); la Ley de Pesca y Acuicultura (mayo de 2003); y la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas (agosto de 2001).3

En el 2008, las nuevas leyes referidas a la agricultura y el medio rural aprobadas en el contexto de la Ley Habilitante representan cambios importantes y tienden a generar un nuevo marco normativo que, en una proporción importante, sólo está comenzando a instrumentarse y, por lo tanto, no es objeto del presente trabajo.4

Los recursos utilizados

Si en algún ámbito se ha instrumentado claramente la norma constitucional sobre la prioridad de la agricultura y la seguridad alimentaria es en el de la utilización de recursos económicos de origen público. Los recursos destinados a la producción agrícola y el medio rural se han multiplicado, llegando a alcanzar niveles varias veces superiores a los de cualquier período de gobierno anterior. Ahora no sólo se trata de recursos presupuestarios, sino de los provenientes directamente –por distintas vías– de la empresa petrolera nacional, Petróleos de Venezuela (Pdvsa).

En al pasado, la estimación de los recursos destinados al sector agrícola y el medio rural fue una labor relativamente sencilla, pues ellos se concentraban fuertemente en el Ministerio de Agricultura y Cría (MAC) y en unos pocos programas de otros ministerios. En la actualidad esta actividad es muy compleja, ya que el número de organismos donde se distribuye el gasto es mucho mayor y varía de año en año. Además, dado el volumen de créditos adicionales que se han aprobado y la magnitud de los recursos extrapresupuestarios que se asignan, los gastos presupuestados son sólo una fracción de los gastos reales.

A partir de los cambios legales que permiten la utilización de las reservas internacionales excedentarias y los excedentes en dólares de Pdvsa para financiar proyectos en el país, aparece una fuente de recursos distinta al presupuesto y a la Tesorería Nacional, constituida por el Fondo de Desarrollo Nacional (Fonden) y los fondos administrados por Pdvsa, entre los cuales se destaca el Fondo para el Desarrollo Económico y Social del País (Fondespa).

Fondespa ha dispuesto de 4.229 millones de dólares entre 2004 y 2008 (cerca de 10 billones de bolívares) y de ellos ha destinado al sector agroalimentario y rural unos 580 millones de dólares (dirigidos principalmente a proyectos agroindustriales, de maquinaria agrícola y de riego).

Adicionalmente Pdvsa-Corporación Venezolana del Petróleo (CVP), a través de los «fideicomisos de apoyo a programas y proyectos del Gobierno», ha financiado a Fondafa con 527 millardos de bolívares, al Plan Café con más de 233 millardos, al INTI con alrededor de 88 millardos, y en 2006 aportó 140 millardos para el Plan Nacional de Consumo de Alimentos de la CVA. En total el llamado «fideicomiso agrícola» ha recibido entre el 2004 y el 2008 alrededor de 3.400 millones de dólares, de los cuales más de 900 se otorgaron en el 2007 y 850 en el 2008.

Las «misiones» también han recibido por esta vía volúmenes de aportes muy significativos, entre los que destacan los destinados a la Misión Alimentación, con más de 1.900 millones de dólares entre el 2004 y el 2008, y los 672 millones para la Misión Vuelvan Caras en el mismo período.

A todo esto habría que añadir los recursos destinados por Pdvsa a «apoyo a comunidades», que superan los 1.400 millones de dólares en los últimos cuatro años y que en una fracción importante están dirigidos a comunidades rurales o agrícolas, así como los proyectos de Pdvsa Agrícola y de la Productora y Distribuidora Venezolana de Alimentos (Pdval) a los que nos referiremos más adelante.5

En el ámbito presupuestario, entre 2006 y 2008 los recursos se amplían considerablemente. El presupuesto del Ministerio de Agricultura y Tierras (MAT) pasa de 757,3 millones de bolívares fuertes a 1.645 millones de bolívares fuertes, con crecimiento en términos nominales del 117 por ciento y del 43 por ciento en términos reales.

Este volumen de recursos significa un salto en las asignaciones a la agricultura y el desarrollo rural de proporciones importantes, que representa entre 3 y 6 veces los gastos reales promedio por período presidencial entre 1969 y 1993 (v. FAO, 2006).

Las erogaciones públicas son destinadas a diversas líneas programáticas, entre las que destacan las que se expondrán a continuación.

Seguridad y soberanía alimentaria

En el marco de un crecimiento acelerado de la demanda y un aumento moderado de la producción agrícola interna, las importaciones tienden a crecer más que la producción nacional y la proporción importada del consumo de alimentos tiende a aumentar. Entre 2003 y 2008 el valor de las importaciones de productos agroalimentarios se multiplicó por 5, mientras la producción agrícola se incrementó sólo en alrededor del 20 por ciento.

las importaciones de productos vegetales más que se duplican entre el 2007 y el 2008 y las del sector agroalimentario se incrementan un 81 por ciento, mientras las importaciones totales sólo aumentan un 8 por ciento. Con este comportamiento, las compras externas de alimentos pasan de representar el 10 por ciento de las importaciones totales en el 2007, al 17 por ciento en el 2008.16.



Las necesidades de abastecimiento de la población y de mantener precios bajos para productos básicos, así como una política macroeconómica que favorece las importaciones han provocado que, lejos de avanzar en el sentido de la soberanía agroalimentaria, el país se dirija claramente en sentido contrario.

Adicionalmente han aparecido problemas de acceso a los alimentos que vulneran la seguridad alimentaria, derivados de escasez o ausencia de productos de importancia en la dieta de los venezolanos, así como de altos precios de los productos frescos.

Como señalamos, los inmensos volúmenes de recursos que directa e indirectamente se destinan a subsidiar productos importados contrapesan los apoyos recibidos por la agricultura, cierran espacios para su crecimiento y en muchos casos hacen inviables a los nuevos agentes económicos surgidos del propio proceso de cambio.

Una segunda amenaza proviene del sistema de control de precios, que genera cuellos de botella, desestimula la producción y produce desabastecimiento. La actual forma de intervención en los precios de las cadenas agroalimentarias se ha convertido en un factor de desestímulo para la inversión y produce efectos absolutamente contrarios a los que pretende, generando especulación y desabastecimiento.

Un tercer componente clave son los elementos de desestímulo y de incertidumbre que impactan el sentido de pertenencia a la agricultura de los productores y frenan la producción. Variados factores contribuyen a generar este fenómeno y entre ellos destacan:

a) el clima de confrontación del sector público con los productores agrícolas y sus organizaciones;

b) la baja comunicación y diálogo con los organismos públicos del sector, lo que dificulta los acuerdos y las colaboraciones necesarias;

c) la aplicación discrecional y arbitraria de la Ley de Tierras, que genera zozobra e incertidumbre entre los agricultores.

Por último, y tal como hemos indicado, el crecimiento de la delincuencia y la inseguridad en el campo se ha convertido en un factor determinante de la dinámica agrícola, frenando la producción y el desarrollo de la productividad y constituyendo un elemento de desestímulo para la inversión.